Code électoral : L’intégralité de la décision de la Cour de justice de la CEDEAO

La Cour de justice de la CEDEAO a rendu son arrêt sur la plainte formulée par les partis de l’ex-majorité contre l’Etat burkinabè a l’effet de statuer sur précisément l’article 135 du nouveau Code électoral, qui rend inéligibles aux prochaines élections, les personnes ayant soutenu la modification de l’article 37 de la Constitution. La Cour a « dit que le Code électoral du Burkina Faso, tel que modifié par la loi n°005-2015/CNT du 07 avril 2015, est une violation du droit de libre participation aux élections » et « ordonne en conséquence à l’Etat du Burkina de lever tous les obstacles à une participation aux élections consécutifs à cette modification ».  Voici un extrait de la décision portant sur les motifs et la décision de la Cour.

 

(…) IV- Analyse de la Cour

(…) Sur le fond, le problème soumis à la cour est relativement simple. Il s’agit, pour l’essentiel, de savoir si la modification de la loi électorale burkinabè, compte tenu de l’application qui en est faite, méconnait le droit de certains partis politiques et citoyens à concourir au suffrage, à participer aux élections.

Pour répondre à cette question, la cour doit d’abord rappeler un certain nombre de principes dégagés des principes qui la régissent ainsi que de sa jurisprudence.

Le Premier de ces principes, qui revêt une portée singulière dans le cas qui lui est soumis, est son refus de s’instituer juge de la légalité interne des Etats. La Cour, en effet, a toujours rappelé qu’elle n’était pas une instance chargée de trancher des procès dont l’enjeu est l’interprétation de la loi ou de la Constitution des Etats de la CEDEAO. Deux conséquences en découlent.

Le première est qu’il faut écarter du débat judiciaire toute référence au droit national, qu’il s’agisse de la constitution du Burkina Faso, ou de normes infra-constitutionnelles quelles qu’elles soient. Dans leurs écritures, les requérants se sont en effet référés aussi bien à la Constitution nationale (article 1^er) qu’à la Charte de la transition (article 1^er également). La Cour doit considérer de telles références comme inappropriées dans son prétoire. Juridiction internationale, elle n’a vocation à sanctionner que la méconnaissance d’obligations résultant de textes internationaux opposables aux Etats.

La seconde conséquence est qu’il ne saurait être question, dans la présente affaire, de s’épancher sur le sens qu’il faut donner au nouvel article 135 du Code électoral du Burkina Faso. La tentation peut exister, dans la relative ambiguïté du texte incriminé, de se livrer à l’exégèse de celui-ci, ou de lui conférer un certain sens, d’orienter son interprétation dans une direction donnée.

La Cour ne saurait bien entendu entreprendre une telle démarche, qui serait aux antipodes de sa position de principe qui a été rappelée plus haut. Elle continue de considérer que, pas plus dans cette affaire que dans d’autres qui l’ont précédée, sa fonction ne consiste à découvrir l’intention du législateur national, ou de concurrencer les juridictions nationales sur leur propre terrain, qui est celui de l’interprétation des textes nationaux précisément. Mais la Cour retrouve sa compétence dès lors que l’interprétation ou l’application du texte national a pour objet ou pour effet de priver des citoyens de droits tirés d’instruments internationaux auxquels le Burkina Faso est partie.

Pour la Cour, il ne fait aucun doute que l’exclusion d’un certain nombre de formations politiques et de citoyens de la compétition électorale qui se prépare relève d’une discrimination difficilement justifiable en droit. Il peut certes arriver que dans des conjectures particulières, la législation d’un pays institue des impossibilités d’accéder à des fonctions électives à l’encontre de certains citoyens ou de certaines organisations. Mais la restriction de ce droit d’accès à des charges publiques doit être justifiée, notamment, par la commission d’infractions particulièrement graves. Il ne s’agit donc pas de nier que les autorités actuelles du Burkina aient, en principe, le droit de restreindre l’accès au suffrage, mais c’est le caractère ambigu des critères de l’exclusion, et l’application expéditive et massive qui en est faite, que la Cour juge contraire aux textes. Interdire de candidature toute organisation ou personne ayant été politiquement proche du régime défait mais n’ayant commis aucune infraction particulière, revient, pour la Cour, à instituer une sorte de délit d’opinion qui est évidemment inacceptable.

Il convient donc de donner au droit de restreindre l’accès à la compétition électorale sa portée exacte. Un tel droit ne doit pas être utilisé comme un moyen de discrimination des minorités politiques.

A cet égard, l’argument de l’illégalité des changements anticonstitutionnels de gouvernement, que l’on pourrait, sur la base du nouveau code électoral opposer aux requérants, ne tient pas. Sans entrer dans une discussion sur la qualification même des conditions dans lesquelles le précédent régime a voulu modifier la constitution, la Cour rappelle simplement que la sanction du changement anticonstitutionnel vise des régimes, des Etats, éventuellement leurs dirigeants, mais ne saurait concerner les droits des citoyens ordinaires.

Ni l’esprit des sanctions des changements anticonstitutionnels de gouvernement, ni l’évolution générale du droit international tendant à faire des « droits de l’homme » un sanctuaire soustrait aux logiques des Etats et des régimes, n’autorise une application brutale et indiscriminée des mesures coercitives que l’on pourrait à cet égard concevoir.

Si donc le principe de l’autonomie constitutionnelle et politique des Etats implique dans conteste que ceux-ci aient la latitude de déterminer le régime et les institutions politiques de leur choix, et d’adopter les lois qu’ils veulent, cette liberté doit être exercée en conformité avec les engagements que ces Etats ont souscrits en la matière. Or, il ne fait aucun doute que de tels engagements existent, l’impressionnante liste des textes invoqués par les requérants en atteste amplement. Dans le cadre particulier de la CEDEAO, on se contentera de renvoyer aux dispositions suivantes du Protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance, conclu en 2001 :

– Article 1^er g) : « L’Etat et toutes ses institutions sont nationaux. En conséquence, aucune de leurs décisions et actions ne doivent avoir pour fondement ou pour but une discrimination (….) » ;

– Article 1^er i) : « Les partis politiques (….) participent librement et sans entrave ni discrimination à tout processus électoral. La liberté d’opposition est garantie » ;

– Article 2.3 : « Les Etats membres prendront les mesures appropriées pour que les femmes aient, comme les hommes, le droit de voter et d’être élues lors des élections, de participer à la formulation et à la mise en œuvre des politiques gouvernementales et d’occuper et de remplir les fonctions publiques à tous les niveaux de l’Etat ».

La Cour est d’avis que l’exclusion en cause dans la présente affaire n’est ni légale ni nécessaire à la stabilisation de l’ordre démocratique, contrairement aux allégations du défendeur. La restriction opérée par le Code électoral n’a au demeurant pas pour seul effet d’empêcher les requérants à se porter candidats, elle limite également de façon importante le choix offert au corps électoral, et altère donc le caractère complétif de l’élection.

Enfin, la thèse avancée par l’Etat défendeur, suivant laquelle la mesure litigieuse ne serait pas discriminatoire eu égard au fait que des acteurs de la Transition eux-mêmes seraient concernés par cette restriction du droit de participer aux élections, ne saurait évidemment être acceptée par la Cour. Il va de soi, en effet, que les raisons de la restriction ne sont pas les mêmes pour les uns et pour les autres. Alors qu’il s’agit d’éviter que les acteurs de la transition méconnaissent le principe d’égalité des candidats en usant de leur présence et de leur position dans l’Etat, pour « prendre l’avantage » sur leurs concurrents, il est question, s’agissant des proches du régime défaits, de sanctionner leurs prises de position passées. Dans leur cas précis, la restriction revêt un caractère quelque peu stigmatisant, infâmant, qui n’existe évidemment par pour les acteurs de la Transition. La défense de l’Etat du Burkina Faso, sur ce point, ne peut donc être acceptée.

La position dégagée par la Cour semble, au surplus, être celle d’autres instances juridictionnelles ou quasi-juridictionnelles, lorsqu’elles ont eu à traiter de cas similaires.

35. Dans son Observation générale 25, adoptée au titre du paragraphe 4 de l’article 40 du Pacte international relatif aux droits civiques et politiques, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies déclare : « L’application effective du droit et de la possibilité de se porter candidat à une charge élective garantie aux personnes ayant le droit de vote un libre choix de candidats. Toute restriction au droit de se porter candidat doit reposer sur des critères objectifs et raisonnables. Les personnes qui, à tous égards seraient éligibles ne devraient pas se voir privées de la possibilité d’être élues par des conditions déraisonnables ou discriminatoires. Nul ne devrait subir de discrimination ni être désavantagé en aucune façon pour s’être porté candidat. » (publié le 27 août 1996).
36. Quant à la Cour européenne des droits de l’homme, elle a, dans un arrêt du 6 janvier 2011 (« Aff. Paksas c. Lituanie »), rappelé qu’ « elle juge compréhensible qu’un Etat considère qu’une violation grave de la Constitution ou un manquement au serment constitutionnel grave de la Constitution ou un manquement au serment constitutionnel revêtent un caractère particulièrement sérieux et et appellent à une réponse rigoureuse lorsque son auteur est détenteur d’un mandat public (…). Cela ne suffit toutefois pas pour convaincre la Cour que l’inéligibilité définitive et irréversible qui frappe le requérant en vertu d’une disposition générale répond de manière proportionnée aux nécessités de la défense de l’ordre démocratique. Elle réaffirme à cet égard que « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif » doit dans tous les cas être présentée » (§104 et 105, v. également CEDH, 22 septembre 2004, « aff. Aziz c. Chypre).
37. Pour l’ensemble de ces raisons, et sans qu’il soit besoin de statuer sur le caractère « consensuel » ou non du changement de la loi électorale, intervenu avant les élections, la Cour estime que les formations politiques et les citoyens burkinabè qui ne peuvent se présenter aux élections du fait de la modification de la loi électorale (loi n°005-2015/CNT portant modification de la loi n°014-2001/AN du 3 juillet 2001) doivent être rétablis dans leur droit. Elle précise en outre que les instruments internationaux invoqués au soutien de la requête lient bien l’Etat du Burkina Faso.
38. La Cour estime qu’il est logique, dans ces conditions, que l’Etat du Burkina Faso supporte les dépens.

PAR CES MOTIFS :

La Cour, statuant publiquement, contradictoirement en matière de violation des droits de l’homme, en premier ressort,

En la forme

Rejette les exceptions d’incompétence et d’irrecevabilité soulevés par l’Etat du Burkina Faso ;

Se déclare compétente pour examiner la requête qui lui est soumise ;

Déclare recevable la requête qui lui est soumise ;

Déclare également recevable le mémoire en défense de l’Etat du Burkina ;

Déclare irrecevable la demande en intervention présentée par le cabinet « Falana and Falana’s Chambers » ;

Au fond

• Dit que le Code électoral du Burkina Faso, tel que modifié par la loi n°005-2015/CNT du 07 avril 2015, est une violation du droit de libre participation aux élections ;
• Ordonne en conséquence à l’Etat du Burkina de lever tous les obstacles à une participation aux élections consécutifs à cette modification ;
• Condamne l’Etat du Burkina aux entiers dépens.

 

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L’intégralité de la décision

 

 

 

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