6è revue des finances publiques au Bénin : L’Ugr engage le débat sur l’actualisation du Paagfp
La salle polyvalente du Palais des congrès de Cotonou accueille depuis hier mardi 30 juin 2015 la 6è revue des finances publiques du Bénin. Organisée par l’Unité de gestion des réformes (Ugr) du ministère de l’économie et des finances, cette rencontre regroupe plusieurs acteurs venus d’horizons divers (Ministère des finances, Cour Suprême, Assemblée Nationale, Représentants de bailleurs de fonds et de partenaires techniques et financiers…
A en croire le discours prononcé par M. Joël Zodjihoué, Coordonnateur de l’Ugr, cette 6è revue intervient à la suite de deux types d’évaluations externes qui ont eu lieu en 2014. Vu ce contexte, a poursuivi M. Zodjihoué, cette 6è revue offre l’occasion de faire un bref bilan de la mise en œuvre du plan d’actions pour l’amélioration de la gestion de la finance publique (Paagfp), de présenter les actions devant permettre de conforter les performances ou de corriger les imperfections révélées par les évaluations externes tantôt évoquées. Prenant à son tour la parole, le Chef de la délégation de l’Union Européenne au Bénin a porté un regard critique sur la réforme du système gestion des finances publiques au Bénin. Pour le diplomate de l’Union Européenne, des efforts ont été certes faits, mais il reste surtout à agir sur un certain nombre de leviers, notamment la création d’une nouvelle institution de vérification fondée sur le principe de l’autonomie financière, de l’indépendance et du respect des normes et bonnes pratiques internationales appelées à devenir l’autorité supérieure de contrôle et de l’audit interne. Procédant officiellement à l’ouverture des travaux, M. Thomas Azandossèssi, représentant le ministre d’Etat Komi Koutché a insisté sur le fait que les deux types d’évaluations auxquels le système de gestion des finances publiques du Bénin a été soumis ont montré que des progrès ont été réalisés. Entre 2007 et 2014, sur 64 indicateurs, se prêtant à des comparaisons d’une période à une autre, 28 ont progressé, 30 à un niveau appréciable et 06 ont régressé. « Prenant en compte ces résultats, de nouvelles actions ont été formulées et intégrées au plan d’actions pour l’amélioration de la gestion des finances publiques au Bénin », a dit le représentant du Ministre. « Ce plan actualisé viendra conforter la mise en œuvre des innovations apportées par le nouveau cadre harmonisé de la gestion des finances publiques de l’Uemoa qui est entièrement transposé dans notre droit positif à travers le vote de la Lolf et la prise de différents textes d’application », a poursuivi M. Azandossessi qui a rappelé les actions en cours afin d’adapter le système d’information au nouveau mode et aux nouvelles procédures de gestion des finances publiques. Pour M. Azandossèssi, cette 6è revue vient marquer un nouveau tournant dans le processus en cours pour moderniser le système de gestion des finances publiques au Bénin. Durant les deux jours que durera cette revue, les participants cristalliseront leur attention autour de plusieurs communications notamment, le plan d’actions pour l’amélioration de la gestion des finances publiques, les résultats de l’étude de la Bad, la présentation du plan d’actions actualisé pour l’amélioration de la gestion des finances publiques…
Affissou Anonrin
Le regard critique de M. Josep Coll sur la gestion des finances publiques
S.E.M. Josep Coll, Ambassadeur, Chef de la Délégation de l’Union Européenne en République du Bénin n’a pas eu la langue de bois à l’ouverture des travaux de la 6è revue des finances publiques qui se tient depuis hier au Palais des congrès de Cotonou. Le discours qu’il a prononcé (voir ci-dessous) tranche avec toute hypocrisie. « L’environnement légal de la gestion des finances publiques au Bénin a été amélioré ces dernières années. Cependant, on constate un important décalage entre les textes et la pratique. Les textes ne sont pas rigoureusement appliqués du fait de la rareté de sanctions disciplinaires, administratives ou pénales en cas d’infractions », a entre autres, révélé M. Coll. Il a rassuré les uns et les autres que « Les partenaires techniques et financiers sont prêts à accompagner le gouvernement dans la mise en œuvre de ces réformes à condition que le travail devra commencer au niveau du gouvernement par l’élaboration d’une feuille de route solide de réformes pour les prochaines années ». Lisez l’intégralité de son discours.
Mesdames, Messieurs,
Au nom des Partenaires Techniques et Financiers du groupe technique «Gestion des Finances Publiques», je me réjouis de l’organisation de cette sixième revue sectorielle sur le système de gestion des finances publiques au Bénin.
Mesdames et Messieurs,
Le Bénin dispose aujourd’hui d’un cadre macro-économique stable. Pendant les dernières années, le pays a atteint son objectif de renforcement de la croissance en comblant l’écart de sa croissance du PIB par habitant avec celle de la moyenne des pays d’Afrique subsaharienne. L’inflation est restée faible.
Le Bénin a également réalisé des progrès en matière de gestion des finances publiques. Une politique de dépenses prudente et les progrès réalisés dans la collecte des recettes ont permis de maintenir les déficits budgétaires à des niveaux raisonnables.
Le défi à la date d’aujourd’hui consiste à assurer une croissance forte, indispensable pour réduire significativement la pauvreté et faire du Bénin une économie émergente.
L’ambitieux programme d’investissement public sur la période 2015 – 2019 dans les domaines de l’énergie, des transports et des infrastructures rurales est un bon point de départ. Néanmoins, il faut que cette volonté au niveau du gouvernement soit traduite par la poursuite de la mise en œuvre des réformes nécessaires à la mobilisation des ressources pour le financement de ses investissements; aussi bien les investissements privés étrangers que nationaux. C’est une évidence largement partagée que la bonne gouvernance est aujourd’hui l’un des principaux éléments pour inciter le développement de l’investissement, notamment en Afrique.
C’est pourquoi la bonne gouvernance des finances publiques demeure au centre de tout débat concernant la stratégie du développement du Bénin. Au cours des prochaines années, cette amélioration des finances publiques devrait être fondée sur trois axes principaux: (1) l’accroissement des recettes fiscales, en particulier; la mobilisation des recettes intérieures afin de créer un espace budgétaire solide pour financer les réformes et les investissements (2) la nécessité d’améliorer la qualité des dépenses publiques, domaine dans lequel avoir des systèmes d’information fiables est indispensable (3) le renforcement de la gouvernance de la gestion des finances publiques.
Mesdames et Messieurs,
Comparé aux autres pays de la région, le Bénin dépend assez fortement des taxes commerciales qui représentent environ 48% des recettes budgétaires totales et environ 9% du PIB en 2014.
Le Bénin est confronté à une transition du tarif extérieur significative : du TEC de l’UEMOA au TEC de la CEDEAO, la CEDEAO se transformant d’un accord de libre-échange en une union douanière. La transition tarifaire du Bénin est également affectée par la mise en œuvre de l’Accord de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne.
Le Gouvernement devrait donc prendre cette transition comme une invitation à rééquilibrer sa structure tarifaire en faveur d’un régime d’imposition à base plus large. Il serait souhaitable que cette réforme fiscale n’ait pas pour unique objectif d’accroître les recettes intérieures mais aussi de donner une transparence au système fiscal dans son ensemble, en aidant à enlever les tracasseries fiscales dont sont victimes les acteurs économiques. Une réforme fiscale bien orientée sera sans doute le meilleur signal pour attirer les investissements privés nationaux et internationaux.
Dans ce domaine je voudrais féliciter le Gouvernement pour la mise en place du statut de l’Entreprenant qui offre un cadre simplifié en matière de fiscalité aux micro et petites entreprises afin de faciliter la migration de l’informel vers le formel. Le Bénin est le pionnier dans la région en matière de mise en œuvre de ce type de réformes.
Cependant, il faut accroître ces efforts afin d’élargir l’assiette fiscale et améliorer les capacités de recouvrement. Les réformes à mettre en œuvre doivent également privilégier, la modernisation de l’administration fiscale à travers notamment son informatisation et assurer une gestion transparente des recettes. Par ailleurs, le système d’exonérations d’impôts et taxes est un instrument de la politique fiscale qui devrait aussi être révisé afin d’établir une vraie fiscalité de développement économique dans un climat d’affaires transparent.
En ce qui concerne la qualité des dépenses publiques, le Bénin maintient une prépondérance excessive de la masse salariale qui représente 45% des dépenses de l’Etat, contre un maximum de 35% dans la cadre des critères de convergence de l’UEMOA. Mais ce qui est encore plus inquiétant, c’est la proportion croissante des primes et des indemnités dans la masse salariale qui ne sont pas toujours liées aux résultats en termes de productivité.
Le niveau d’investissement public au Bénin est faible comparé aux autres pays de l’UEMOA, à cause non seulement du faible niveau de ressources allouées aux investissements mais aussi à l’inefficience de la chaîne d’exécution des projets avec des critères de sélection pas assez précis, de longs processus de passation de marchés et des retards d’exécution et d’importants dépassements de coûts.
L’accroissement attendu du volume d’investissement pour la période 2014-2019 est un pas dans la bonne direction. Cependant, la faible progression en perspective des dépenses d’investissement sur ressources internes, laisse croire à un accroissement de la contribution des ressources extérieures au financement du programme. Cette stratégie de s’appuyer davantage sur les ressources extérieures est susceptible d’impacter la dette extérieure surtout dans un contexte international où les ressources concessionnelles sont en baisse. D’où la nécessité de mettre tout en œuvre pour assurer dans un délai raisonnable l’accroissement des recettes intérieures.
L’application rigoureuse du dispositif du nouveau code des marchés public devient une priorité. Les délais extrêmement longs d’approbation des marchés et de paiement et l’abus du recours aux procédures de gré à gré sont des problèmes fondamentaux à régler.
En outre, l’adoption de mesures pour rendre le cycle budgétaire plus crédible, en particulier, la limitation du recours aux procédures exceptionnelles et, surtout, proscrire l’utilisation des Ordres de Paiement du Trésor sont des mesures à adopter d’une manière rapide pour améliorer la qualité de la dépense.
Enfin, sur ce point de l’amélioration de la chaîne de dépenses, je voudrais souligner les efforts du gouvernement en matière de dématérialisation de la chaîne de dépense. Dans le domaine de la gestion des finances publiques, des systèmes d’information fiables sont indispensables. Le système intégré de gestion des finances publiques doit être une priorité pour le gouvernement afin d’améliorer la précision des informations financières, la qualité de la gestion des ressources et renforcer les liens entre l’analyse des politiques et leur exécution. Aussi, un système intégré bien construit peut avoir un effet dissuasif sur les pratiques de corruption en contribuant à détecter les paiements excessifs, la fraude et le vol.
Mesdames et Messieurs,
L’environnement légal de la gestion des finances publiques au Bénin a été amélioré ces dernières années. Cependant, on constate un important décalage entre les textes et la pratique. Les textes ne sont pas rigoureusement appliqués du fait de la rareté de sanctions disciplinaires, administratives ou pénales en cas d’infractions.
De même, les réformes des finances publiques au Bénin se sont principalement concentrées sur les phases d’élaboration et d’exécution budgétaire, négligeant des domaines clés comme celui du contrôle interne et externe des finances publiques. Le renforcement des structures d’audit interne et externe de l’Etat doit être au cœur de la réforme au cours des prochaines années.
L’efficacité de ces institutions passe par l’indépendance institutionnelle, financière et fonctionnelle, l’intégrité et la transparence de la sélection de leur personnel, le niveau de ressources allouées et l’existence de mécanismes opérationnels de transmission des informations. Un renforcement des capacités des institutions judiciaires serait également nécessaire pour assurer un traitement diligent des dossiers de corruption et faciliter la collaboration entre les organes de contrôle et les organes judiciaires.
La réforme devrait viser à rendre les institutions de contrôle plus transparentes en prévoyant la publication de rapports accessibles au public. La mise en œuvre d’un système de suivi annuel au niveau de la mise en œuvre des recommandations des institutions de contrôle devrait être une priorité gouvernementale à compter de 2015.
Dans ce contexte, après la dissolution de l’Inspection Générale d’Etat, les PTFs attendent la création d’une nouvelle institution de vérification, fondée sur les principes de l’autonomie financière, de l’indépendance, du respect des normes et bonnes pratiques internationales, appelée à devenir l’autorité supérieure de contrôle et d’audit internes. Nous avons fait en temps opportun des propositions sur ce sujet.
Les citoyens, à la fois contribuables et usagers des services publics, doivent être clairement, régulièrement et complètement informés de tout ce qui concerne la gouvernance et la gestion des fonds publics. Le contrôle citoyen de la gestion des finances publiques doit être aussi une priorité de la stratégie de lutte contre la corruption dans la gestion des finances publiques. Afin d’inciter un changement structurel des actes que posent les acteurs de la gestion des finances publiques, il y a lieu d’encourager l’implication et la participation des citoyens à la planification du contrôle des finances publiques et leurs droits de regard sur les questions liées à la transparence et à la redevabilité des gestionnaires des finances publiques.
Mesdames et Messieurs,
Le Gouvernement béninois a adopté en 2009 le Plan d’Action pour l’Amélioration de la Gestion des Finances Publiques (PAAGFP) pour la période 2010-2015. Le PAAGFP a contribué sans doute à l’obtention d’avancements importants en matière de finances publiques; cependant, ce cadre n’a pas été suffisant pour contribuer significativement à l’amélioration des performances du Bénin à l’issue de l’évaluation PEFA 2014.
Le PAAGFP, avec 17 composantes regroupant 57 objectifs décomposés en plus de 190 actions, s’est révélé un outil de gestion de la réforme excessivement complexe et difficile à utiliser dans le cadre du dialogue politique et même dans la mesure de la performance.
Nous suggérons que le PAAGFP actualisé, prenne en compte les recommandations du rapport PEMFAR de la Banque mondiale et nourrisse la prochaine plateforme de dialogue entre le Gouvernement et les Partenaires Techniques et Financiers agissant dans le domaine des finances Publiques. Nous suggérons que cette plateforme se focalise sur un nombre d’axes limité, avec trois ou quatre priorités par axe et des indicateurs de performance et cibles ainsi qu’une description des modalités de leur vérification. Il s’agit d’inscrire la réforme des finances publiques dans une perspective de programmation pluriannuelle.
La plateforme de dialogue devra avoir pour objectif l’amélioration des notations du PEFA 2014, mais aussi la mise en place des directives de l’UEMOA et, encore plus important, elle sera une plateforme de dialogue qui dégage les priorités en fonction des ressources disponibles sans attendre uniquement le financement des PTFs.
Le renforcement du cadre institutionnel de la réforme est aussi un enjeu important pour garantir le succès de la réforme. Le recadrage des rôles des institutions, une précision des procédures de pilotage et une définition des mécanismes de mesures annuelles des performances aideraient à assurer une plus grande efficacité.
Mesdames et Messieurs,
La réforme de la gestion des finances publiques ne peut être gérée uniquement par des techniciens. Elle suppose également un fort leadership du gouvernement dans le pilotage de la réforme et doit reposer sur une vision stratégique partagée par l’ensemble du gouvernement et des institutions de la République. Dans ce contexte, je voudrais lancer un appel aux responsables du secteur pour un engagement personnel afin d’impulser les énergies, de crédibiliser les actions, de rappeler les obligations, de fixer les objectifs et d’assurer leur atteinte.
Les partenaires techniques et financiers sont prêts à accompagner le gouvernement dans la mise en œuvre de ces réformes. Cependant, le travail devra commencer au niveau du gouvernement par l’élaboration d’une feuille de route solide de réformes pour les prochaines années. Il serait souhaitable que ce processus soit mené de manière participative et inclusive avec tous les acteurs concernés.
Mesdames et Messieurs,
Je voudrais finir mon intervention en souhaitant plein succès aux participants de la présente session.
Je vous remercie de votre attention.
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