TRANSITION POLITIQUE : A l'épreuve de l'urgence Budgetaire

Voilà bientôt quinze jours que les principales institutions (Président, Gouvernement, CNT) définies par la charte ont été installées. L'installation de ces différentes institutions sanctionne par conséquent, ce que l'on désigne dans le jargon politique ou économique, « la reprise du pays ». Ce faisant, au moment des félicitations et autres serments de remerciements ou d'engagement, doit succéder le moment de l'action. Il faut alors s'intéresser aux questions prioritaires auxquelles seront confrontées ces nouvelles institutions. Incontestablement, au moment où l'on s'achemine vers la fin de l'année civile, se pose la question de l'adoption du budget 2015 qui est censé porter la politique de la nouvelle équipe gouvernementale.

Il n'est d'ailleurs pas besoin d'épiloguer pour justifier de l'intérêt de mener une réflexion sur les modalités qui devront guider l'adoption du budget. Il suffit seulement de rappeler la formule de Jean Bodin selon qui « l'argent est le nerf de l'Etat » ou de rappeler cette vérité incontestée selon laquelle « les finances publiques sont la cause et les conséquences de l'existence de l'État ». En effet, ce sont des considérations financières qui ont poussé le peuple britannique aux Révolutions qui ont conduit à la démocratisation de la Grande Bretagne, présentée depuis dans l'histoire du constitutionnalisme, comme la Mère des États démocratiques.

Le rappel de cette histoire de la Mère des démocraties conforte les espoirs suscités par l'insurrection populaire des 30 et 31 octobre. Si les considérations financières n'expliquent pas directement les raisons de cette insurrection, il reste qu'elles se posent en urgence à la nouvelle équipe gouvernementale. En effet, l'installation des institutions de transition arrive en fin d'année alors même que les règles budgétaires constitutionnelles (notamment le principe de l'antériorité budgétaire) imposent en principe l'adoption du budget de l'année 2015 avant la fin de l'année 2014 (Voir art.103 de la Constitution du 11 juin 1991 après la révision du 11 juin 2012).

Or, à moins d'un mois du terme de l'année 2014, on peut s'inquiéter de ce que les institutions en place ne puissent se conformer aux exigences constitutionnelles relatives à l'entrée en vigueur du budget. Plus grave, si le budget n'est pas adopté dans la période requise, la continuité de l'État et de la vie nationale pourrait être mise en branle, puisqu'au moins, et en vertu du sacro-saint principe du consentement à l'impôt, les prélèvements pour la nouvelle année n'auraient pas de fondement légal. De là à se demander : « Que serait un Etat sans recettes ? ». Rien bien évident !

Dès lors, la perception de cette difficulté nous oblige à réfléchir sur la question afin que l'urgence budgétaire ne conduise à une méconnaissance des règles, qui plus est constitutionnelles, à un moment où l'on croit s'inscrire résolument vers la construction d'un Etat démocratique dans le pays des hommes d'intègres. Sinon, il faut déjà craindre que les déclarations de l'ex-président, futur 1er ministre de transition (il y aura désormais un avant 30 octobre et un après 30 octobre au Burkina Faso) ne sonnent comme un effet d'annonce. La question est d'autant plus sérieuse que dans certains pays voisins, ayant connu des situations plus ou moins analogues à celle que notre pays traverse aujourd'hui, l'urgence budgétaire a conduit à des décisions qui, si elles n'ont pas conduit à des blocages institutionnels, ont été fâcheuses .

Par ailleurs, une question sous-jacente se pose par rapport au respect des délais. On sait que le budget est la traduction financière de la politique du gouvernement. De ce fait, il n'est pas inconvenant de se demander si le budget 2015 sera le reflet financier de la politique du gouvernement de transition dont on sait qu'il n'a pas encore de politique clairement définie. Va-t-il se résoudre à reprendre le budget préparé par le gouvernement déchu ? Va-t-il la modifier au besoin pour l'adapter aux priorités qu'il aura à définir ? Sera-t-il à même de définir cette politique dans les délais requis alors que la cohésion de l'équipe gouvernementale, composée de sensibilités différentes, n'est pas forcement acquise ? En outre, quel rôle devra échoir au Conseil national de transition qui exerce en vertu de la charte les prérogatives de l'Assemblée nationale, qui doit normalement voter et adopter le budget ?

Ces multiples questions, tout aussi intéressantes les unes que les autres, méritent des réponses que l'on voudrait au moins esquisser à travers cet écrit. Pour démêler l'écheveau ainsi formé, on partira à la recherche de la procédure qui permettrait de rester en phase avec la légalité constitutionnelle (I), pour arriver à la discussion du contenu du budget de transition (II).

I- A la recherche d'une procédure pour l'adoption du budget 2015

Les règles qui gouvernent la matière budgétaire sont, pour l'essentiel, formulées par la Constitution, complétée par la loi n°2003-06/AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finances. Or, à l'évidence, la procédure budgétaire normale prévue par la Constitution est pratiquement inapplicable en l'état actuel (A). D'où la nécessité de recourir aux dispositions dérogatoires (B).

A- L'inapplicabilité de la procédure normale : de l'impossibilité du CNT d'intervenir dans la procédure d'adoption du budget

C'est l'article 103 de la Constitution du 11 juin 1991 et l'article 45 de la loi n°2003-06 qui définissent la procédure d'adoption du budget. Celui-ci doit normalement être adopté par l'Assemblée nationale avant la fin de la session budgétaire. Et lorsque le Parlement a manqué d'exercer ses prérogatives dans les délais impartis, la prérogative d'adoption du budget revient au gouvernement par le recours à une ordonnance budgétaire soumise à ratification ultérieure du Parlement .

En l'état actuel de transition, c'est au CNT qu'il revient d'exercer les prérogatives budgétaires de l'Assemblée nationale. Vraisemblablement, le temps ne permet pas au CNT d'exercer ces prérogatives avant la fin de l'année. Non seulement, celui-ci vient juste d'élire son président, mais encore il va lui falloir achever l'installation des autres organes nécessaires à son fonctionnement (on pense au Bureau et aux différentes Commissions). Par conséquent, on peut faire, sans risque de se méprendre, le pari que le CNT n'aura pas le temps nécessaire de réunir une session pour la discussion et le vote d'un projet de loi de finances qui reste encore à concevoir par le gouvernement de transition. Au moins, deux arguments confortent cette idée.

Dans un premier temps, l'article 103 de la Constitution accorde un délai de 60 jours à l'Assemblée nationale pour la discussion et le vote du projet de loi de finances dans l'hypothèse où celui-ci a été déposé dans les délais par le gouvernement, c'est-à-dire au jour d'ouverture de la session budgétaire fixée au dernier mercredi du mois de septembre. Hypothèse qu'il faut écarter en l'espèce dans la mesure où le gouvernement de transition vient non seulement d'être installé mais n'est pas encore en mesure de présenter un projet de loi de finances.

Toutefois, et dans un second temps, la Constitution et la loi n°2003-06 envisagent cette hypothèse où le gouvernement n'a pu déposer le projet de loi de finances dans les délais au Parlement. Dans ce cas, la discussion et le vote du budget peuvent s'étendre au-delà de la date de clôture de la session budgétaire à condition que le budget soit adopté avant la fin de l'année, c'est-à-dire au 31 décembre au plus tard. Cette solution n'est pas judicieuse. Car, à supposer que le gouvernement ait entre-temps finalisé le projet de loi de finances, le CNT n'aura pas suffisamment le temps pour examiner le texte avant de procéder à son adoption.

Ainsi, le CNT, Assemblée nationale de transition, ne peut matériellement pas intervenir dans la procédure budgétaire avant la fin de l'année budgétaire. Cependant, une bonne utilisation des mesures dérogatoires prévues par la Constitution et la loi n°2003-06 pourrait permettre de minimiser les conséquences fâcheuses de cette situation.

B- La nécessité de recourir aux dispositions dérogatoires : le recours à l'ordonnance budgétaire du gouvernement de transition

Le droit constitutionnel budgétaire prévoit une mesure dérogatoire en cas de défaillance du Parlement pour l'adoption du projet de loi de finances présenté par l'exécutif. Dans cette hypothèse, le gouvernement est autorisé à adopter le budget par ordonnance. Cette mesure s'analyse davantage comme une sanction contre le Parlement qui n'a pas rempli sa mission alors que c'est à lui que revient la légitimité pour adopter le budget en vertu du sacro-saint principe du consentement du peuple à l'impôt. Plus précisément, l'article 103 de la Constitution dispose que le budget entre en vigueur par ordonnance « si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée dans un délai de soixante jours suivant le dépôt du projet au plus tard à la date de la clôture de la session et que l'année budgétaire vient à expirer ». De l'avis des spécialistes de la discipline comme Paul AMSELEK, il faut comprendre cette condition (selon laquelle le budget entre en vigueur par ordonnance « si l'Assemblée ne s'est pas prononcée » comme impliquant le fait qu'aucun vote n'est intervenu à l'Assemblée sur le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement jusqu'à l'expiration des délais constitutionnels. En l'espèce, on peut partir du fait que le CNT vient de s'installer et par conséquent, ne peut organiser une session pour la discussion et le vote du projet du budget avant l'expiration des délais. Ce qui permettrait alors au gouvernement de transition d'adopter le budget par ordonnance. Mais cette disposition ne peut jouer que si le gouvernement a déposé le projet de budget dans les délais requis pour permettre au Parlement de l'examiner et le voter. Ce qui suppose en l''espèce que le budget devait être déposé sur le Bureau du CNT au plus tard le 24 septembre ! La condition initiale n'étant pas remplie, il est impossible d'emprunter cette voie.

Avant de poursuivre l'analyse, il faut souligner une remarque (valable pour l'ensemble des pays africains francophones qui s'inspire de la Constitution française de 1958) qui sera utile aux rédacteurs de la future constitution relativement à l'urgence budgétaire. En effet, comme il a été rappelé, l'article 103 de la Constitution dispose que le budget entre en vigueur par ordonnance lorsque l'Assemblée nationale « ne s'est pas prononcé » dans les délais. A cet égard, on s'est déjà interrogé dans un autre écrit sur la solution à appliquer lorsque l'Assemblée nationale venait à rejeter le budget à l'issue d'un vote négatif. Dans cette hypothèse, l'Assemblée s'est effectivement prononcé, même s'il s'agit d'un vote négatif. Par conséquent, le budget ne peut plus entrer en vigueur par ordonnance. En l'absence de solution prévue par la Constitution, on peut supposer que la situation oblige le gouvernement à présenter à l'Assemblée un nouveau projet de loi de finances. Or, le risque d'un blocage institutionnel est d'autant plus grand que le gouvernement n'aura plus le temps de présenter un nouveau projet de budget avant la fin de l'année budgétaire. Il ne s'agit pas là d'une hypothèse d'école. En 1979 en France, pour assurer la continuité de l'État et de la vie nationale, il a fallu que le Conseil constitutionnel admette une solution éloignée des prescriptions constitutionnelles pour valider une loi de finances spéciale faisant suite à l'annulation, par le même Conseil, d'un vote positif du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale. Même si une telle décision s'imposait en raison des nécessités d'urgence budgétaire, il n'en demeure pas moins que le Conseil violait du même coup la constitution dont il est pourtant le garant, comme le démontre bien à propos le Pr. Loïc PHILIP . Par conséquent, il convient aux rédacteurs de la future constitution d'envisager des dispositions adéquates pour éviter que de telles situations fâcheuses, qui pourraient compromettre la continuité de l'État, ne viennent à se produire.

Enfin, la dernière dérogation prévue par la Constitution est celle des douzièmes provisoires. Cette dérogation joue lorsque que le gouvernement n'a pu déposer le budget à temps utile pour que l'Assemblée puisse se prononcer avant le début de la nouvelle année budgétaire. Cette dérogation semble la mieux correspondre à la situation actuelle de transition, à condition que le gouvernement de transition puisse déposer un projet de budget au CNT avant la fin de l'année. On pourrait imaginer qu'il dépose le dernier projet de budget préparé par le dernier gouvernement Compaoré. Après quoi, le gouvernement de transition devrait demander au CNT l'autorisation de reprendre le budget de l'année 2014 par douzièmes provisoires. Ce qui permettrait au CNT d'examiner et de voter en début d'année le projet de loi de finances pour l'année 2015.

Pour être complet, il serait possible de saisir le Conseil constitutionnel pour déterminer l'option à prendre pour l'adoption du budget. Le Conseil pourrait intervenir non seulement comme interprète de la Constitution mais encore comme arbitre des conflits entre la Charte et la Constitution. En l'espèce, on pourrait considérer que le conflit entre la Charte et la Constitution tient au silence de la première qui est censée contenir les dispositions utiles pour assurer la gestion de la transition. Ce conflit, en raison du silence du texte, trouve d'ailleurs un écho en droit comparé. A cet effet, il est déjà arrivé en France que le Conseil constitutionnel déclare une inconstitutionnalité au motif que le législateur a légiféré en deçà de ses compétences.

En tous les cas, il paraît difficile d'envisager à l'heure actuelle, l'hypothèse d'une loi de finances adoptée par le CNT puisque celui-ci ne dispose pas du temps et des ressources nécessaires pour le faire avant la fin de l'année. La solution de l'ordonnance budgétaire, ratifiée ultérieurement par le CNT, est plus réaliste quoi qu'il soit difficile de lui trouver un fondement constitutionnel. Il semble, du reste, indiquer de poser la question de la solution envisageable au juge constitutionnel. Tout compte fait, c'est au gouvernement qu'il revient la responsabilité de préparer le prochain budget de manière conséquente. D'où l'intérêt de mener une réflexion sur le contenu du prochain budget. Ce que l'on voudrait analyser de plus près maintenant.

II- Le dilemme du contenu

L'interruption de la dernière session parlementaire ne facilitera pas la mise en place de la loi de finances gestion 2015. Le projet de loi de finance était au stade d'examen en commission. Avec la transition, s'ouvre grandement la responsabilité du gouvernement du premier ministre Isaac Zida. C'est à lui qu'il revient le droit d'exercer le pouvoir financier. Il lui faut imprimer son projet de société dans la loi de finances. Toutefois, des craintes subsistent à propos de cette responsabilité.

A- L'exercice du pouvoir financier par le gouvernement de transition

Il est trivial de dire qu'avec la mise en place des organes de la transition, l'exercice du pouvoir financier échoit au gouvernement de transition. De ce fait, l'analyse qui suivra n'aura qu'une finalité pédagogique consistant à ressasser des informations qui sont censées être connues.

Pour rappel, le droit financier répond à quatre temps majeurs dit alternés : le gouvernement prépare le budget, le Parlement le vote, les ministères l'exécutent et le Parlement le contrôle. On a montré que les deux premiers temps devraient revenir au gouvernement. Par voie de conséquence, la prépondérance du gouvernement Zida dans l'élaboration de la loi de finances gestion 2015 sera renforcée.

Il devrait assumer les missions ci-après :

Le contrôle de l'action financière de l'administration étatique. Il devra utiliser les principes budgétaires pour tenir les services administratifs, pour supplanter le pouvoir technocratique.

la coordination des finances publiques nationales, en articulant les finances locales aux finances étatiques.

La mise en œuvre de ces missions devrait conduire le gouvernement à opérer les meilleurs choix politiques et économiques. La pratique financière renseigne que ces choix peuvent se manifester de deux manières. La première, la plus traditionnelle, consiste à procéder empiriquement par plafonnement et contingentement. Il s'agit de fixer un plafond à la fois aux prélèvements obligatoires et au déficit. Il en résultera un plafonnement, au moins, approximatif, des dépenses.

La deuxième, considérée comme la plus rationnelle, consisterait à présenter et adopter le budget, non plus par grandes catégories de moyens mis à dispositions des ministères, mais par grandes fonctions collectives (par exemple éducation, action sociale, logement, …) de façon à opérer en toute clarté les arbitrages nécessaires.

Viendra ensuite la phase de l'adoption. Celle-ci viendra marquer l'omnipotence du gouvernement Zida si l'on devrait recourir à l'ordonnance budgétaire. Le budget 2015 sera la marque déposée du gouvernement dont la compétence exclusive n'aura pas été concurrencée par le Parlement (voir le point suivant). Les burkinabè attachés à la séparation des pouvoirs devront souffrir de voir surplomber les pouvoirs financiers du parlement. La conjoncture commande en effet que ne soit pas fait usage de ces pouvoirs que les directives financières de seconde génération de l'UEMOA du 26 juin 2009 ont entendu renforcer.

B- Les craintes d'un budget en dehors d'une politique gouvernementale à trouver

Les difficultés liées à la faisabilité et à la matérialité de l'élaboration du budget, ne devront pas poser un problème majeur. En effet, l'administration a pris dans les faits une prépondérance dans l'élaboration de la loi de finances comme de la plupart des lois. Cette fois encore, c'est aux techniciens qu'il reviendra un rôle déterminant dans l'élaboration de la loi de finances.

La question à examiner est relative au contenu de la loi de finances 2015. Autrement dit, avec la rupture du régime dont on dit qu'il était en réalité libéral parce qu'il n'avait de socialisme que de nom, l'on peut légitimement se demander quelle marque imprimera le gouvernement Zida. La loi de finances étant l'expression d'un projet de société, quels choix seront opérés par le gouvernement dont ne manquera pas de souligner le caractère hétéroclite ?

Le malaise se trouve à ce niveau. Le gouvernement a été composé sur la base du critère de compétence et non pas à la lumière d'un projet de société à mettre en œuvre. Pour rester fidèle à la rupture, il lui faut trouver rapidement, c'est une gageure, un projet de société. Dans les premiers propos des ministres et du premier ministre, on a oui entendre des options à opérer. L'éducation, la santé, les infrastructures, le social, les mines, etc. sont des choix à opérer. Point besoin de douter de leur pertinence. Il faut s'interroger sur leur matérialité. Pour notre part, il semble que de deux choses, l'une. Si le gouvernement veut la rupture, il lui faut donner un temps minimum à la réflexion. Or le temps, ce n'est pas ce qui lui est bien servi. De toute évidence, le gouvernement doit aller vite et la loi de finances devra être adoptée avant le 31 décembre 2014.

Pour tenir dans les délais, une chose est sûre, la loi de finances 2015 sera au mieux celle des techniciens à qui l'on concédera l'effectivité de l'exercice du pouvoir financier. Dans le pire des cas, la continuité s'imposera au gouvernement. Selon l'article 103 de la constitution « Si le projet de loi de finances n'a pu être déposé en temps utile pour être voté et promulgué avant le début de l'exercice, le Premier ministre demande d'urgence à l'Assemblée nationale l'autorisation de reprendre le budget de l'année précédente par douzièmes provisoires ». L'examen du projet de loi de finances introduit par le régime Compaoré se poursuivra avec le sentiment pour le gouvernement d'en corriger les aspérités. Ce serait trouver un pis-aller à la gouvernance par le peuple. Le réalisme commande cette solution. Il faut se pencher sérieusement sur la lancinante question des choix gouvernementaux.

En tous les cas, la loi de finances devra traiter avec diligence et a minima, certaines questions. Il nous faut de la rigueur budgétaire qui se traduise par la réduction du train de vie de l'Etat. Il faut rationnaliser la dépense fiscale. En clair, les subventions et les exonérations doivent être mieux encadrées à travers la suppression des exonérations à durée illimitée et complaisantes, la suppression des taux réduits, etc.

Il faut, au risque de déplaire, suggérer aux autorités de jeter les bases d'une vraie fiscalité immobilière. A défaut de nationaliser les immeubles qui ont servi de refuge aux fonds publics détournés, il faut récupérer à sa juste valeur l'impôt y relatif. En conséquence, il faut à tout le moins donner une nouvelle jouvence à l'impôt sur le revenu foncier (IRF) qui n'en est plus un, depuis les réformes intéressées amorcées en 2006. L'ère est venue de faire comprendre aux opérateurs économiques que la promotion des investissements ne se réduit pas au désarmement inconsidéré du dispositif fiscal et douanier.

Pour terminer, il nous semble que la prudence voudrait que les membres du gouvernement ne se laissent pas emporter par le paradigme de la rupture pour faire des promesses surréalistes. Il faut éviter d'opiner précipitamment sur les diagnostics (déjà faits) et les solutions envisagées. L'heure est peut-être à la quête de la légitimité et le discours politique est un puissant moyen de légitimation. En tenant des discours, les auteurs des promesses optent pour la casquette de politique plutôt que de technicien. Or, il nous est apparu que c'est cette seconde qualité qui a prévalu à leur nomination. L'idéal serait d'axer le discours politique sur les défis à relever pour une transition réussie. L'objectif du gouvernement est de préparer le cadre juridique et normatif d'une démocratie à venir. Il ne faut donc pas se tromper de missions. A la limite, le budget de transition devrait uniquement se focaliser sur certaines questions prioritaires : la modernisation des finances publiques, les réformes politiques, la santé, l'éducation, la justice, l'agriculture, sans oublier le signal fort à apporter à la décentralisation à travers le transfert des ressources aux collectivités territoriales (un pourcentage significatif). Il faut laisser les gouvernants de l'après transition s'occuper, dans toutes ses dimensions, des problèmes liés au développement du pays.

Le droit financier, complexe par nature, est un puits sans fin. Il faut donc s'en méfier et éviter de promener les burkinabè dans l'univers des rêves.

Séni Mahamadou OUEDRAOGO, Agrégé de droit public, spécialité finances publiques, Université Ouaga II.

Djibrihina OUEDRAOGO, Docteur en droit public, spécialité finances publiques, Attaché d'Études et de Recherches à l'Université de Bordeaux.

Daouda DIALLO, Gérant du Cabinet Fisc consulting, Doctorant en finances publiques à l'Université de Bordeaux.

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